强化耕地司法保护——最高检发布耕地保护检察公益诉讼典型案例

　民非谷不食，谷非地不生，耕地是粮食生产的命根子。目前，我国人多地少、人均耕地更少的国情没有改变，耕地“非粮化”“非农化”问题依然突出。近日，最高人民检察院发布耕地保护检察公益诉讼典型案例，引导各级检察机关加大耕地保护公益诉讼办案力度，强化耕地司法保护。

　　据介绍，该批案例共10起，涵盖外来物种入侵破坏黑土地资源、在耕地上种植草皮等行为。记者从中选取3起案件进行解读，通过以案释法普及相关法律知识，引导社会关注土地资源保护利用，进一步提升群众耕地保护意识。

　　推动整治外来物种侵害

　　保护黑土地

　　近年来，外来入侵物种造成的危害与日俱增。据统计，全国已发现660多种外来入侵物种。在吉林省人民检察院长春林区分院督促整治豚草入侵破坏黑土地资源行政公益诉讼系列案中，检察机关破解了跨行政区域办案的实践难题，督促行政机关全面履职，推动当地开展外来物种集中整治行动。

　　据悉，豚草是一种世界性恶性杂草，分别于2003年、2010年被列入第一批和第二批《中国外来入侵物种名单》。豚草吸肥能力和再生能力极强，消耗土地中大量水分和营养，造成土壤干旱贫瘠，且能与所有旱地作物混杂生长，易导致作物大面积撂荒，甚至绝收。

　　2022年6月25日，吉林省人民检察院长春林区分院对辖区豚草入侵线索立案调查。经调查，在吉林省长春市、吉林市、四平市、辽源市90余万亩范围的地块内，发现300多个豚草大面积生长点位。豚草入侵耕地，混杂在玉米、大豆等农作物中生长，造成粮食减产，破坏黑土地资源。

　　吉林省人民检察院长春林区分院陆续对相关行政机关分别立案，与四地区多家行政机关就豚草治理工作进行磋商，召开由四地政府和24家行政机关参加的5场听证会，厘清行政机关职责分工，并确定人工拔除、药物治理、常态化监控等治理措施。

　　2022年7月31日至9月1日，吉林省人民检察院长春林区分院分别向四地政府发出风险提示函、向负有行政监管职责的行政机关发出诉前检察建议，要求其全面履职，推动开展清理工作。

　　收到检察建议后，四地区的市级政府及相关行政机关相继开展豚草治理工作。截至2022年10月底，四地区已完成当年的清理工作，共计7.9万亩土地范围内的豚草被清理，其中清除耕地地块豚草3.1万余亩。吉林省人民检察院向省人大常委会提出立法建议，建议在2023年4月1日起实施的《吉林省黑土地保护条例》修订稿中增加防治外来物种入侵的内容并得到采纳。

　　助力退草还耕

　　守护“饭碗田”

　　在湖南省郴州市苏仙区人民检察院督促退草还耕行政公益诉讼案中，检察机关推动属地镇政府发展农业规模经营，提高当地群众收入。

　　苏仙区飞天山镇历来为农业重镇。由于种植商业草皮成本低、效益高、利润大，自20世纪90年代开始，该镇开始发展草皮种植产业，种植面积达2.7万亩，成为远近闻名的“草皮镇”。2020年5月，郴州市人民政府要求苏仙区2020年底全面完成退草还耕工作，但飞天山镇和平村、高椅岭村等地仍存在占用耕地种植商业草皮的情况，造成几百亩耕地“非农化”、基本农田“非粮化”。

　　2022年4月，苏仙区人民检察院发现部分村占用耕地种植商业草皮的问题线索。经初步调查，飞天山镇人民政府对辖区内土地负有保护、管理职责，苏仙区自然资源局对土地违法行为负有监督检查职责。苏仙区人民检察院以行政公益诉讼对上述单位立案调查。经查，和平村、高椅岭村等地有800余亩耕地被占用于种植草皮，全年进行多轮种植，致使土地耕作层被破坏，土壤肥力下降，严重损害了国家土地资源。

　　2022年6月9日，苏仙区人民检察院向飞天山镇人民政府、苏仙区自然资源局制发诉前检察建议，建议相关单位履职。同年7月21日，飞天山镇政府、苏仙区自然资源局书面回复称，已依法组织工作人员进村沟通、宣传政策，雇请旋耕机对上述草皮田进行整治清退，并对清退后的地块采取增施肥料、复垦等措施使耕地恢复耕种条件。整改过程中，办案检察官联合村镇干部多次上门走访、释法说理，成功说服两个村共计131户村民退草还耕。涉案800余亩耕地全部实现复垦复耕。

　　2022年8月，苏仙区人民检察院对该案进行“回头看”时发现，退草还耕后，村民如何致富成为难题。苏仙区人民检察院、飞天山镇政府就清退后续工作进行座谈。因清退后的大部分耕地已恢复耕种条件，飞天山镇政府鼓励村民种植水稻、高粱等作物或将符合耕种的田地整体流转给种粮大户，调动村民退草还耕积极性。截至同年9月，飞天山镇实现退草还耕2万余亩。

　　督促共同履职

　　解决监管权责不明难题

　　耕地保护是一项系统性工作，需要多部门协同履职。实践中，部分地区出现了行政处罚主体争议问题，导致违法占地问题长期难以解决。在四川省南江县人民检察院督促整治违法占用耕地行政公益诉讼案中，检察机关督促具有综合监管职责的基层人民政府、土地行政主管部门依法共同履职，有效解决监管难题。

　　南江县素有“八山一水一分田”之称，人均耕地资源不足1.5亩。2019年至2022年，南江县长赤镇的唐某某在未办理用地审批手续情况下，长期占用家庭承包的3.39亩耕地露天堆放砂石并对外销售，同村村民袁某某租用4.8亩耕地用于生产、堆放水泥制品。

　　2022年9月，南江县人民检察院查明唐某某、袁某某等人所占土地均为耕地，且该地有类似占地行为13起，涉及耕地67.2亩。南江县人民检察院分别向长赤镇人民政府和南江县自然资源和规划局制发诉前检察建议，建议依法查处违法占地行为。

　　2022年底，《南江县赋予乡镇（街道）县级行政权力事项指导目录》等文件对违反规定占用耕地建窑、建坟等行政处罚权力下放至乡镇（街道），但对“堆放砂石、水泥制品压占耕地”的情形由基层政府还是自然资源和规划局行政处罚未明确规定，长赤镇人民政府、南江县自然资源和规划局就谁应履行行政处罚职责未达成共识。

　　南江县人民检察院认为，占用耕地堆放砂石等违法情形的行政处罚主体虽未明确，但根据相关法律法规，长赤镇人民政府、南江县自然资源和规划局依然应当履行各自综合监管职责，采取必要措施制止非法占地行为。南江县人民检察院将长赤镇人民政府、南江县自然资源和规划局作为共同被告，向法院提起行政公益诉讼，请求判令两单位共同履行对违法占地行为的监督管理职责。

　　案件起诉后，经检察机关释法说理，两被告单位认可关于共同履职的起诉意见，联合发出《责令限期拆除通知书》，要求当事人7日内拆除已硬化地面及器械，对被占耕地覆土复耕。各当事人均已拆除硬化地面及器械，涉案土地达到复垦标准。鉴于两单位履行职责，经检察院建议，法院做出终结诉讼裁定。